5. ¿Cómo lograr que las regiones gestionen mejor su propio desarrollo?
Colombia es un país de múltiples regiones que tienen sus propias necesidades económicas y sociales. Por eso desde hace tiempo se han presentado tensiones entre un sistema político centralista, y la intención de las regiones de decidir autónomamente sus propias políticas y el uso de sus recursos. En ese contexto, en las últimas décadas se ha dado un proceso gradual pero decidido de descentralización que tuvo un impulso muy importante en la Constitución de 1991, y que ha fortalecido notablemente el monto de los recursos administrados por las autoridades regionales y locales.
Sin embargo, el balance de ese proceso es agridulce. Por una parte, hay que subrayar que se ha dado una efectiva transferencia de recursos del gobierno central a las regiones, con la consecuente mejora en los índices de cobertura en salud y educación, dos de las dimensiones prioritarias en la política de descentralización. A pesar de ello, el proceso tiene varias cuentas pendientes. Los principales lineamientos de política se siguen definiendo en el nivel central, aún persisten grandes diferencias de desarrollo entre regiones y en el interior de ellas, y la asignación y ejecución de los recursos han sido minadas por la corrupción. Estos problemas ponen de presente la necesidad de someter el proceso de descentralización a ajustes que permitan explotar su potencial y dinamizar el desarrollo regional.
Diagnóstico
Los principales instrumentos del proceso de descentralización en el pasado reciente han sido el Sistema General de Participaciones, el Sistema General de Regalías y la capacidad de las autoridades territoriales de establecer impuestos y contribuciones dentro de parámetros definidos por la ley a nivel nacional.
El Sistema General de Participaciones (SGP), que unificó el sistema de transferencias y el antiguo situado fiscal, tiene su principal antecedente en el Acto Legislativo 01 de 2001 y la Ley 715 de ese mismo año, que modificaron las reglas que había establecido la Constitución de 1991 sobre el reparto territorial y el uso de los recursos fiscales cedidos por la nación a las regiones. Esas normas establecieron las destinaciones específicas de los recursos mediante la definición de cuatro asignaciones sectoriales (educación, salud, agua potable y propósito general) y cuatro especiales (alimentación escolar, municipios ribereños del Río Grande de la Magdalena, resguardos indígenas y Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales). Las proporciones en que se distribuyen estos dos tipos de asignaciones son del 96% para las sectoriales y del 4% para las especiales. El uso de los recursos que reciben los entes territoriales de estas asignaciones se encuentra fuertemente reglado y deja poco margen de autonomía a los entes territoriales. Además, no se reconocen con suficiente énfasis las grandes diferencias que existen en materia de fortaleza institucional y capacidades administrativas entre los más de 1.100 municipios que tiene el país.
El actual Sistema General de Regalías (SGR) fue creado en 2011 con el propósito de garantizar mayor equidad en el reparto territorial de los recursos generados por el uso del subsuelo para la explotación de la minería y los hidrocarburos. Se buscó distribuir esos recursos hacia la población más pobre, generar ahorro en épocas de bonanza y apoyar el desarrollo regional. Pese a los beneficios logrados con la reforma de 2011, entre ellos una mejor participación de los departamentos vis a vis los municipios, el SGR enfrenta al menos tres dificultades: i) los municipios productores vieron reducidos sus incentivos a participar en actividades mineras y de hidrocarburos, lo que ha facilitado la proliferación de movimientos sociales locales contrarios al desarrollo de esas actividades; ii) los procesos de aprobación a través de los llamados Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD) son complejos y dispendiosos y han convertido al Departamento Nacional de Planeación, que participa en ellos, en una entidad excesivamente operativa; y iii) los procesos de decisión para el uso de las regalías carecen de unidad de criterio con los de aprobación de proyectos y programas financiados con recursos propios de los entes territoriales, o con recursos del sistema general de participaciones o de otras transferencias de la nación.
Los problemas de la descentralización se manifiestan también en desestímulos de los entes territoriales a generar recursos propios para complementar la financiación de las actividades que pueden financiarse con el SGP o con el SGR. Ello se agrava por las restricciones que tienen los municipios y departamentos para decidir sobre los tributos y contribuciones que imponen, los cuales tienen limitaciones establecidas a nivel nacional por parte del Congreso de la República. En el caso de muchos municipios pequeños, además, la capacidad de administración y gestión agrava las dificultades.
Qué hay que hacer
Para que el proceso de descentralización sea consistente con una mayor autonomía de los territorios que les permita potenciar su desarrollo, se debe implementar una reforma que siga los lineamientos que se presentan a continuación.
En primer lugar, se debe estimular la construcción de Planes de Desarrollo locales con Enfoque Territorial, que permitan señalar las prioridades del gasto regional.
De otro lado, se debe propiciar un crecimiento más dinámico de los recursos fiscales territoriales, en especial de los recursos tributarios de carácter local. Aunque los impuestos prediales han aumentado de manera sustancial en muchas ciudades capitales, aún es grande el espacio para ajustarlos en zonas rurales y en las áreas urbanas de los municipios con menor desarrollo institucional.
En lo que se refiere a los recursos del SGP y el SGR, es necesario buscar una mayor autonomía para las regiones al asignar el gasto, y adoptar medidas para que sea diferencial según las capacidades administrativas y gerenciales de las autoridades de las entidades territoriales, medidas a través del aporte de recursos propios para la financiación de su gasto.
Específicamente, el trabajo de Antonio Hernández Gamarra y Luis Hernando Barreto comisionado por Fedesarrollo para este propósito propone crear unidad de caja con todas las fuentes de recursos territoriales, sin que ninguna tenga un propósito específico de gasto. Atendiendo criterios de diferenciación de acuerdo con el nivel de desarrollo relativo de las regiones, al nivel de pobreza y a las capacidades gerenciales y administrativas de cada ente territorial, se proponen niveles mínimos para el gasto en bienes sociales básicos tales como educación, salud, o agua y alcantarillado. Una vez cumplan con esos mínimos, las autoridades locales podrían destinar el gasto adicional de acuerdo con sus propias prioridades locales, expresadas en el plan de desarrollo con enfoque territorial.
El trabajo de Hernández y Barreto propone también que, en aras de la transparencia del gasto público territorial, el control fiscal se haga de manera centralizada, en cabeza de la Contraloría General de la República, eliminándose las actuales contralorías departamentales.
Para profundizar en estas propuestas, se puede consultar el documento sobre el tema encargado por Fedesarrollo a Antonio Hernández Gamarra y Luis Hernando Barreto, así como los comentarios al mismo realizados por Roberto Junguito Bonnet. Del mismo modo, el resumen ejecutivo que se encuentra en los siguientes documentos de apoyo.
