¿Cómo asegurar la protección económica de la vejez?

Cualquier sociedad debería garantizar una vida materialmente digna a su población en la tercera edad, con criterios de equidad y sostenibilidad. El sistema pensional colombiano no cumple ninguna de esas condiciones. Apenas uno de cada tres colombianos aporta al sistema pensional y sólo uno de cada cuatro logra pensionarse. A pesar de esta escasa cobertura, el déficit pensional representa un altísimo costo para las finanzas públicas, ascendiendo a 3,8% del PIB y a 25% del recaudo tributario. 

Además, el sistema es tremendamente inequitativo: la mayoría de los pensionados se concentran en la población con mayores ingresos, con el agravante que están siendo altamente subsidiados. Se calcula que un pensionado perteneciente al 1% más rico de la población está recibiendo en la actualidad entre 800 y 1.000 millones de pesos de subsidio. Un sistema pensional con tan baja cobertura, tal nivel de inequidad y tan costoso para el Estado no cumple su propósito y es claramente insostenible.  

 

Diagnóstico

Los problemas del sistema pensional no sólo son el resultado de deficiencias derivadas de su diseño y su evolución, sino de condiciones estructurales de la economía colombiana. En el trasfondo de esta discusión está un altísimo nivel de informalidad de la economía colombiana, que abarca a alrededor de la mitad de la población trabajadora, lo que incide el bajo nivel de aportes al sistema pensional y su baja cobertura. 

El sistema de apoyo económico a la vejez abarca dos grandes componentes: uno contributivo, correspondiente a los colombianos que hacen aportes durante su vida laboral para obtener posteriormente una pensión, y otro no contributivo, orientado a brindar un apoyo mínimo a la población de la tercera edad más vulnerable que no se puede pensionar. 

El componente contributivo tiene un problema estructural, en la medida en que propone la competencia de un administrador público (Colpensiones) con unos administradores privados (los fondos privados de pensiones) en condiciones desiguales. Mientras en el sistema público la pensión se define por las semanas cotizadas (mínimo 1.300) y el salario base de cotización de los últimos diez años, en el privado se determina por las semanas cotizadas (mínimo 1.150) y/o el capital aportado. Lo más preocupante de esta competencia desigual es que el sistema público está subsidiado por el Estado, con una carga presupuestal altísima que financia especialmente las pensiones de los segmentos más ricos de la población. 

El componente no contributivo otorga subsidios a los más pobres a través del programa Colombia Mayor, que hoy llega a 27% de la población mayor con un modesto beneficio de $65.000 pesos mensuales. Además, en los últimos años se implementó el programa Beneficios Económicos Periódicos (BEPS), que fomenta el ahorro voluntario de largo plazo de los colombianos de bajos ingresos, con un subsidio del estado que asciende a 20% de lo aportado por el ahorrador. Sin embargo, el hecho que el programa dependa del ahorro voluntario de una población de ingresos bajos ha limitado su impacto y su desarrollo.

 

Qué hay que hacer

La propuesta de reforma abarca el cambio del régimen contributivo, el fortalecimiento de los beneficios del régimen no contributivo y la expansión del programa BEPS. 

En el régimen contributivo, la reforma debe acabar la competencia entre Colpensiones y los fondos privados, de modo que los regímenes correspondientes sean complementarios. Para ello se crearía un sistema de ‘pilares’. El Pilar Uno sería público y captaría aportes hasta un salario mínimo de todos los trabajadores formales de la economía, dando a su vez un beneficio pensional con un límite de un salario mínimo y decreciente de acuerdo con el nivel de ahorro del afiliado en el Pilar Dos. Este segundo Pilar, de administración privada, recibiría las contribuciones de cada trabajador por encima de un salario mínimo para ahorrarlas en su cuenta individual, complementando la pensión básica del Pilar Uno con beneficios proporcionales a su ahorro. 

La propuesta también incluye aumentar la edad de pensión, cuyo ajuste de 2 años en las últimas dos décadas no se compadece con la evolución de las expectativas de vida en el mismo periodo, de 6 años para mujeres y 8 para hombres. Se propone incrementar las edades de pensión para ambos sexos y reducir la brecha entre ellos, acercándolas gradualmente hacia los 65 años para aquellos cotizantes a los que hoy les faltan más de 20 años para pensionarse. De otro lado, se propone unificar en 1.150 semanas el tiempo requerido para obtener una pensión contributiva y aumentar en dos puntos porcentuales los aportes a pensión, que se sumarían a los 1,5 puntos porcentuales que se liberarían al eliminar los aportes al Fondo de Garantía de Pensión Mínima, que en esta propuesta serían asumidos por el Pilar Uno. 

Este diseño focaliza los subsidios en la población de menores ingresos y reduce los costos fiscales del sistema, con un impacto positivo en el balance de Colpensiones y en las finanzas públicas de alrededor de 0,64% del PIB. La propuesta contempla un periodo de transición de 20 años para los actuales afiliados, no afecta los saldos de sus ahorros y no plantea ningún traslado de recursos entre los dos pilares. 

Paralelamente, es necesario fortalecer los instrumentos de apoyo a la población menos favorecida. Por un lado, todo trabajador debería poder aportar a BEPS montos adicionales y complementarios a aquellos que hace al esquema pensional contributivo, eliminando la restricción que hoy tienen los trabajadores que no son afiliados al régimen subsidiado de salud. Así mismo, se debe avanzar hacia la obligatoriedad de aportes a BEPS en casos como contratos de trabajos “al destajo” y contratos laborales por días o de tiempo parcial. Por otro lado, se propone aumentar en cerca de 50% el aporte estatal que se hace a cada beneficiario del programa Colombia Mayor, garantizando que se entregue exclusivamente a personas mayores de 65 años y, en todo caso, mayores a la edad mínima de pensión.  

Para profundiza en estas propuestas, se puede consultar el documento preparado por Leonardo Villar, Director de Fedesarrollo, y David Forero, investigador de la institución, así como un resumen ejecutivo en los siguientes documentos de apoyo.

Resumen ejecutivo:
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