¿Cómo garantizar la sostenibilidad de la finanzas públicas?

El panorama de las finanzas públicas en Colombia es sombrío. La reforma tributaria de fines de 2016 ha resultado insuficiente para garantizar el cumplimiento de la Regla Fiscal, la norma que establece un límite al desfase entre los gastos y los ingresos del gobierno para evitar perturbaciones macroeconómicas. En 2017 se cumplieron las metas fijadas por esa Regla gracias a una reducción del gasto y a ingresos extraordinarios derivados de multas a las empresas de telefonía celular, recursos que también permitirían cumplir las metas en 2018. De ahí en adelante las perspectivas son preocupantes. 

Los cálculos de Fedesarrollo muestran que, en ausencia de una nueva reforma tributaria o de reformas estructurales que reduzcan el gasto, el déficit fiscal superaría el 3,5% del PIB entre 2019 y 2021, lo que constituye un grave desfase frente a lo requerido por la Regla Fiscal. En ese escenario, la deuda pública aumentaría de manera preocupante y las agencias internacionales evaluadoras de riesgo reducirían su calificación, lo que induciría una salida de capitales, mayor devaluación, mayor inflación y desaceleración económica. Ante semejante perspectiva, el debate electoral debe concentrarse en la discusión de estrategias que permitan garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas. 

 

Diagnóstico

Las causas de la actual situación de las finanzas públicas tienen que ver con los ingresos del gobierno y también con su gasto. En el campo de los ingresos, el sistema tributario adolece de varios problemas. Es insuficiente, en la medida en que genera un bajo nivel de recaudo frente al que debería producir dado el nivel de desarrollo del país. Es inequitativo, pues da tratamientos distintos a empresas o personas que tienen condiciones similares, y no contribuye a mejorar la distribución del ingreso. Además, el sistema impone tributos demasiado altos a las empresas, lo que castiga la actividad económica y el empleo. Esto seguiría siendo cierto en los próximos años a pesar de que parte del problema fiscal que se proyecta a partir de 2019 surge de la fuerte reducción en los impuestos a las empresas que quedó contemplado en la reforma tributaria de 2016 (Ley 1819), que eliminó el impuesto de patrimonio y redujo la tarifa del impuesto de renta a las empresas de 40% en 2017 a 33% en 2019. Este último porcentaje sigue siendo superior al 27% que pagan en promedio las empresas en América Latina. 

Algunas cifras ayudan a entender esas distorsiones. En Colombia el recaudo tributario representa 15% del PIB, mientras en otros países con niveles de desarrollo similar alcanza 18%. Ese rezago se explica en parte por la gran evasión que hay en Colombia, pero también por cuantiosas exenciones tributarias. Muchas de esas exenciones benefician a los estratos 4, 5 y 6, que abarcan menos del 15% de la población, con lo cual la política tributaria no está cumpliendo un propósito redistributivo. Los indicadores de distribución del ingreso en Colombia prácticamente no cambian si se calculan antes y después de impuestos. 

Otro gran desequilibro se presenta en la carga tributaria excesiva que tienen las empresas frente a las personas. En Colombia las empresas responden por el 83% del recaudo total impuesto de renta, mientras las personas naturales solo responden por 17%, una proporción bajísima frente a países como México (donde las personas responden 55%) o los miembros de la OCDE (donde responden en promedio por 72%). 

El gasto del gobierno como porcentaje del PIB en Colombia no es alto comparado con países de desarrollo similar. Sin embargo, el gasto público adolece de serios problemas de inflexibilidad, ineficiencia y falta de planeación, además de que no contribuye a mejorar la distribución del ingreso. Entre los componentes más inflexibles del presupuesto sobresalen las transferencias a las regiones, ordenadas por la Constitución para atender principalmente gastos de educación y salud, el costo del déficit de las pensiones, el gasto en las fuerzas militares y de policía, los intereses sobre la deuda pública y los aportes al SENA y el ICBF, rubros que sumados representan cerca del 80% del gasto público. Esta inflexibilidad ha implicado que los recortes que ha tenido que hacer el gobierno recientemente se hayan concentrado en la inversión, el rubro que mayor impacto tiene en el crecimiento. 

 

Qué hay que hacer

Es indispensable una reforma tributaria verdaderamente estructural, que resuelva los problemas de insuficiencia, inequidad y sesgo contra el crecimiento del sistema actual. Esa reforma debería aumentar el recaudo tributario total como porcentaje del PIB, lo que significa que cualquier reducción de impuestos debería ser más que compensada por nuevos recaudos. 

Las nuevas cargas tributarias deben recaer en primera instancia sobre las personas naturales y no sobre las empresas. Los impuestos a los dividendos y otros mecanismos para gravar las rentas de las personas que se encuentran en el nivel más alto de la distribución del ingreso deben ser parte fundamental de la estrategia. Adicionalmente, la baja proporción de personas que hoy pagan impuesto de renta, menos de 10% de los empleados formales, indica a las claras que hay que ampliar esta base gravable, bajando el ingreso mínimo a partir del cual se declara renta. 

Paralelamente es necesario seguir avanzando en la reducción de la tarifa del impuesto de renta a las empresas que está prevista en la Ley 1919 de 2016, pero para poderla financiar es indispensable eliminar exenciones que no tengan sentido económico y tratamientos preferenciales con beneficios dudosos, como los que actualmente reciben las Zonas Francas. Además, es esencial adelantar una lucha decidida contra la evasión, mediante una reforma profunda de la DIAN y la agilización de la aplicación de instrumentos como la factura electrónica que requieren inversiones importantes en tecnología por parte del Estado. 

Finalmente, es necesario adelantar reformas tendientes a mejorar la eficacia y el rol redistributivo del gasto público. Se debe avanzar hacia una nueva manera de presupuestar el gasto a partir de programas, lo que permitiria medir mejor su eficacia. Además hay que racionalizar la asignación de subsidios a partir de una evaluación precisa de su impacto, focalizándolos en la población que realmente los necesita. Un caso elocuente es el de las pensiones subsidiadas que se concentran en los segmentos más ricos de la población. Todo esto exige un gran esfuerzo por lograr un manejo integral y coordinado de la información relacionada con el el gasto público y su impacto efectivo. 

Para profundizar en estas y otras propuestas en la misma dirección, se puede consultar el informe de la Comisión de Gasto Público presentado en diciembre de 2017, así como un resumen ejecutivo en los siguientes documentos de apoyo.

Resumen ejecutivo: